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何仁勇

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民航发展基金不能仍是一笔糊涂账  

2012-04-18 23:03:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 财政部4月17日发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,对旅客和航空公司征收民航发展基金。财政部声称,民航发展基金并非是新设立,而是由机场建设费和原来的民航基础设施建设基金两项政府性基金合并而成。至于是否取消向乘客收取这一费用,目前没有时间表。

          “先结婚后登记”的机场建设费

要讨论民航发展基金,当然不得不说到机场建设费。

而要说机场建设费,就不得不提到温州永强机场。

温州永强国际机场是中国航线开通最多、旅客吞吐量最大的地市级航站。20世纪80年代后期,温州人在“不要不等不靠”三不精神下,自己投资1.325亿元建设了该机场。由于不是国家投资,所以温州永强机场在1992年征收了“机场建设费”。后来,其他国内机场出于利益考虑,也先后搭上了顺风车,开始了征收“机场建设费”。

如果说这种自己投资自己修建的机场还有征收“机场建设费”的合理之处,那么,其他由国家投资的国内机场也跟风收取“机场建设费”,就显得有些莫名其妙了。更重要的是,这些收费属于“乱收费”性质,因为当时没有任何一条法律文件支撑这种收费。

直到1995年,“机场建设费”的收取才有了条文依据。1995年,国务院办公厅转发了财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》,从此“国内航班另收50元,出境航班另收90元的机场建设费”便有了合法身份。

            争议不断、官司不断中行走到今天

虽然有了合法身份,但针对机场建设费的争议却刚刚开始。

2001年就有人对机场建设费这项收费“发难”,此后每年全国“两会”,代表委员都要提出这个问题。在2006年全国两会上,全国人大代表赵志全质疑了机场建设费的合法性。一是收费时效:“50块钱事小,可为什么一收就是14年?” 二是收费理由:“机场建设费到底是笔什么钱?是投资、捐赠还是税费?”

赵志全认为,如果是税费,应该向纳税人说明收取依据和使用情况;如果是捐赠,应该遵循自愿原则;如果是投资,就应该有回报。但是有关方面一没有向社会公布收取依据和使用情况,二是采取强制收取,三更谈不上向乘客分红。

2004年,中国首例机场建设费诉讼在厦门发生。当年9月3日,一位名叫丘建东的乘客在厦门航空公司购买机票搭乘飞机,除了飞机票票价还要交纳50元机场建设费,他认为这钱花得冤枉,属于附加掠夺乘客利益,不仅违反了民法等价有偿原则,且属收费违法。为此他将厦门航空有限公司告上法庭,要求对方返还50元机场建设费。

厦门市湖里区人民法院随后对此案作出一审判决,丘建东的诉讼请求被驳回。

2008年3月,韩甫政购买北京至海口的往返机票,海南航空股份有限公司向他收取了100元机场建设费。韩甫政查阅相关规定发现,这笔机场建设费是航空公司代民航总局收取的,他随即以“民航局征收自己私有财产的行为违反宪法和法律”为由,提起行政复议,请求返还100元的机场建设费,并停止征收。

5月,民航总局作出《行政复议不予受理决定书》,对韩甫政复议不予受理。韩甫政随后向市二中院提起行政诉讼,请求法院撤消这个决定,要求民航总局受理自己的复议申请。

经过审查,北京市二中院认为,韩甫政的诉讼请求“不属人民法院行政诉讼受案范围,不符合法律规定的起诉条件”,因此裁定驳回了韩甫政的起诉。

到目前为止,所有的机场建设费官司都以乘客败诉结束,但面对众多的反对声音,机场建设费也曾经面临着取消。不过,在2005年,财政部两次下文,将机场建设费的收取时间延长。2011年1月6日,又发了一个不到500字通知,这个“来历不明”的收费又再次延期到了2015年底。于是,机场建设费就在千夫所指中走到了今天。

           换汤不换药,民航发展基金还是不合法

按照财政部的解释,民航发展基金是由机场建设费和原来的民航基础设施建设基金两项政府性基金合并而成。对于乘坐国内航班的乘客来说,他的支出没有变化,仍然是50元。不过,这种换汤不换药的“变身”,并不能自动具备合法性。

还是老问题。一、如果民航发展基金是行政收费,那么,我的回到是:迄今为止,没有任何一部法律法规进行支持。民航发展基金征收使用管理暂行办法》虽然是根据国务院的批示制定的,但没有经过听证、立法等程序,依然是部门文件。中国民用航空局只是交通部下面的一个局,没有立法权,也就没有任何权力对全国的民众、机场、乘客擅自收费。

一言蔽之,民航发展基金是在乱收费。

二、如果民航发展基金是一种捐赠性质的收费,比如,像希望工程一样,那么,为了中国民航事业的发展,我个人支持在飞机入口处放一个募捐箱。乘客乐意往里面投多少钱,投还是不投,那是乘客的事情,请其他人不要干涉。非要每一位乘客往里面投5元钱,少一分钱都不干,那不叫捐赠——没错,那叫抢劫。

三、如果民航发展基金是面向公众的募资,可以,完全没有问题。张三要建工厂,资金短缺,李四、王五等人一听,每人投资100万进去,大家组成一个股份合作公司。到了年底,一算账,有利润。于是大家就坐下来分红……请问一下,中国民航会跟乘客分红吗?如果是借钱,那更好办。什么时候归还?利息几何?

结论:在法治社会语境下,不管是收税还是收费,都应当明白清晰,公开透明。从机场建设费到民航发展基金,原本是一个正本清源的机会,可惜,在公众监督缺位、舆论监督乏力的处境下,这还是成了一笔糊涂账。

 

 

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